Naturaleza jurídica del acto administrativo

Auto Supremo: Nro. 188/2013 | Sucre: 16 de abril de 2013

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Dr, Ramiro Carrillo A. | ABOGADO

Establecido lo anterior, verificando el contrato, del cual emergió el presente litigo judicial, resulta ser de orden  administrativo, conforme el art. 47 de la Ley Nº 1178 ley SAFCO y la cláusula décimo primera que dice:  “… asimismo al ser un contrato administrativo está sujeto a la normativa prevista en la Ley 1178…”; a este entender “El Autor Mariano Gómez González, define a los contratos administrativos como: “…todos aquellos contratos en que interviene la Administración, legalmente representada, y tienen por objeto la ejecución de una obra o servicio público, ya sea en interés general del Estado, de la Provincia o del Municipio“.

León Duguit, afirma que: “No hay diferencia en cuanto al fondo, entre un contrato civil y otro administrativo, lo que da a un contrato el carácter administrativo y fundamenta la competencia de los Tribunales administrativos, es la finalidad del servicio público en vista de la cuál se celebra“.

Alfonso Nava Negrete señala que: “El contrato administrativo, es el contrato que celebra la administración pública con los particulares con el objeto directo de satisfacer un interés general, cuya gestación y ejecución se rigen por procedimientos de derecho público“.

Elizabeth Iñiguez de Salinas define al contrato administrativo como:  “el acuerdo de voluntades generador de obligaciones y derechos, celebrado entre un órgano del Estado, en ejercicio de las funciones administrativas que le competen con otro órgano administrativo o con un particular o administrado para satisfacer finalidades públicas”.

Corresponde en ese sentido señalar que se trata de un  contrato administrativo cuando una de las partes contratantes es un órgano de la administración pública, el objeto y fin del contrato esta orientado a la satisfacción de alguna necesidad o bien común o es de interés general de la comunidad, lo que determina una regulación especial. De esta manera habrá contratos administrativos en el ámbito de los cuatro órganos que conforman el poder estatal: Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral.

Al respecto el art. 47 de la Ley Nº 1178 en su parte final señala que “son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza.”.

En ese sentido el art. 32 del D.S. 29190 establecía que “los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes, obras, servicios generales y servicios de consultoría, son de naturaleza administrativa”.

El D.S. 181 de 28 de junio de 2009, al respecto en su art. 85° prevé (Naturaleza) Los contratos que suscriben las entidades públicas para la provisión de bienes y servicios, son de naturaleza administrativa.

En ese sentido podemos destacar como elementos generales de todo Contrato Administrativo: la existencia de un acuerdo de voluntades, la concurrencia de la Administración como una de las partes, la generación de obligaciones entre el contratista y la Administración, el acuerdo de voluntades se forma para la satisfacción de un fin directo o inmediato de carácter público adquisición de bienes y servicios-. Siendo los principales rasgos característicos de estas formas contractuales: la primacía de la voluntad de la administración por sobre la voluntad del particular, la cual se manifiesta en las condiciones del contrato; el predominio de la administración en la etapa de ejecución, que se manifiesta en las denominadas cláusulas exorbitantes o excepcionales al derecho común, a través de las cuales a la entidad pública contratante se le reconoce una serie de prerrogativas que no ostentan los particulares y, que tienen como fundamento la prevalencia no solo del interés general sino de los fines estatales. Estos fines e intereses permiten a la administración guardarse prerrogativas o poderes de carácter excepcional propias solo de los órganos estatales, como son, el poder de control, de interpretación unilateral, poder de modificación unilateral del contrato cuando lo impone el interés público,  poder de terminación, entre otros, a través de las cuales  se manifiesta su rol de administrador y protector de los intereses públicos, que solo pueden ser ejercidos por la administración.” (A.S. Nro. 405/2012 de 1 de noviembre de 2012)

Un contrato de naturaleza privada no es equiparable a uno de carácter administrativo por las condiciones y los elementos que la componen, anotadas anteriormente, y por el régimen jurídico al cual están expuestas, apreciación que debe realizarse para que no exista confusión entre ambos por cuanto la naturaleza de estos,  define la  competencia del órgano jurisdiccional al cual están sometidos.

Roberto  Dromi (Derecho Administrativo, 2006, pág. 472) apunta que “El contrato género que escapa  al marco estricto del Código Civil, no es una institución jurídica  exclusiva del Derecho privado. Existen también los contratos  de la Administración o de la actividad administrativa. En los dominios del Derecho, existe en realidad un género, que es el contrato, y varias especies de éste”. Corriente doctrinal compartida por Elizabeth Iñiquez de Salinas (Contratos Administrativos- Ponencias Tribunal Constitucional de 24 de agosto de 2005) al afirmar: “Podríamos decir que los contratos administrativos o contratos del Estado, son una especie dentro del género de los contratos, con características especiales tales como que una de las partes interviniente es una persona jurídica estatal, que su objeto es un fin público, y que la administración puede ejercer sus prerrogativas si ello es necesario.

Afianzando lo esbozado, Dromi acota: “La personalidad del Estado es una. No tiene una doble personalidad, pública o privada, que le posibilite celebrar contratos administrativos y contratos, civiles, comerciales, sujeto a regímenes especiales.

El Estado tiene una sola personalidad, que es publica, aunque su actividad pueda en algunas oportunidades estar regulada por el Derecho Privado (Derecho Administrativo, 2000, pág. 472). Bajo este entendimiento podemos advertir que el Estado  actúa bajo los parámetros del Derecho público, aunque a algunos de sus actos y relación jurídica emergentes, se aplique el Derecho privado, lo que no significa   que ese acto o relación jurídica sea privado.

En el caso de Autos,  el contrato de fecha  8 de junio de 2009,  fue producto de  un procedimiento administrativo de contratación, adjudicándosele por parte del Servicio Departamental de Caminos SEDCAM Oruro,   a la Empresa Unipersonal ECOAGRE,   la producción de material capa base para el Proyecto Asfaltado Antequera-Poopó, mediante  Licitación Pública  Nº 05/2009 (14/2008) según consta en la cláusula segunda del contrato; bajo  normas y resoluciones para contratación del Decreto Supremo Nº 29190 y su Reglamentación, de donde se infiere que el contrato fue celebrado bajo un procedimiento de contratación administrativo, por lo tanto,  la Empresa Unipersonal ECOAGRE estuvo sometida a las reglas de la administración pública. Por otro lado, de la lectura del contrato referido se advierten  los elementos y características propias de un contrato administrativo, cuyo objeto es la provisión de un insumo destinado a la realización de una obra de servicio público como es la construcción de capa asfáltica para la carretera  Antequera Poopó, en  beneficio e  interés público.

Expuesta la diferencia y definida la naturaleza del contrato base de la presente demanda, debemos indicar que los jueces y Tribunales en materia civil y comercial no son los competentes para conocer procesos derivados de conflictos de contratos administrativos aspecto que corresponde a la jurisdicción contenciosa, empero, debemos realizar el siguiente análisis, para establecer esta afirmación.

El A.S. N° 405/2012 de 1 de noviembre de 2012, al realizar idéntico estudio manifestó: “Al respecto diremos que la abrogada Constitución Política del Estado, bajo el principio de unidad jurisdiccional, que reconocía la Carta Fundamental, establecía en su art. 116-III que la facultad de juzgar en la vía ordinaria, contenciosa y contenciosa administrativa y la de hacer ejecutar lo juzgado correspondía a la Corte Suprema y a los Tribunales respectivos.”

En ese sentido el art. 117 parágrafo I de la abrogada Constitución Política del Estado  reconocía a la Corte Suprema como máximo Tribunal de Justicia Ordinaria, contenciosa y contenciosa-administrativa de la República y, en ese marco, a través del art. 118 num. 7 se  establecía como atribución de la  Corte Suprema de Justicia la de resolver las causas contenciosas que resulten de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo y las demandas contencioso-administrativas a las que dieren lugar las resoluciones del mismo; en ese mismo sentido el art. 55 num. 10) de la abrogada Ley de Organización Judicial (Ley Nº 1455), establecía como atribución de Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia la de: “Conocer las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder ejecutivo y de las demandas contencioso-administrativas  a que dieren lugar las resoluciones del mismo; con arreglo a la Constitución Política del Estado.

De las normas descritas precedentemente se establece que en el anterior marco constitucional y legal, el legislador reconoció a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer de los procesos contencioso-administrativos; normativa que no asignaba a los juzgados ordinarios en materia civil competencia para conocer y resolver los conflictos surgidos a raíz de los contratos administrativos.

Dentro de ese contexto corresponde señalar que en materia contenciosa y contenciosa-administrativa el Código de Procedimiento Civil en su Título VII, Capítulo V y VI, desarrolla las normas que regulan el trámite y sustanciación de los procesos “contencioso y resultante de los contratos, negociaciones y concesiones del Poder Ejecutivo” y del “proceso contencioso administrativo a que dieren lugar las resoluciones del Poder Ejecutivo”, respectivamente.

Establecido lo anterior podemos concluir que el marco legal anterior a la Constitución Política del Estado Plurinacional y a la Ley Nº 025 Ley del Órgano Judicial (que reconocen a la jurisdicción contenciosa-administrativa como jurisdicción especializada a ser desarrollada por Ley especial), atribuía a la Corte Suprema de Justicia la competencia para conocer y resolver de los procesos contenciosos derivados de los contratos del Órgano Ejecutivo –contratos administrativos-, competencia que por determinación del art. 10 parágrafo I de la Ley Nº 212 “Ley de Transición Para el Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental, Consejo de la Magistratura y Tribunal Constitucional Plurinacional” ha sido prorrogada a la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia; en efecto la citada norma señala: “La Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia conocerá las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano ejecutivo, y de las demandas contenciosas-administrativas, a que dieren lugar las resoluciones del mismo; hasta que sean reguladas por Ley como Jurisdicción Especializada”.

Por lo referido, se colige que la sustanciación  de los casos emergentes  de los contratos administrativos corresponde al Tribunal Supremo de Justicia  en su Sala Plena, como un proceso contencioso. Situación procesal que deberá mantenerse hasta que el órgano legislativo dote de la normativa pertinente como una Jurisdicción especializada, dispuesta así por la actual Constitución Política del Estado, en la última parte del art. 179-I que dispone: (… existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley) y, en ese mismo sentido por el art. 4 num. 3) y en su disposición transitoria décima de la Ley del Órgano Judicial.

En el marco de lo señalado precedentemente, se establece que el presente proceso versa sobre el pago por provisión efectivamente realizadas, obligaciones anticipadamente  contraídas por ECOAGRE y el gasto por desmovilización por Resolución de contrato “Contratación de una planta para la producción  de material capa base para el Proyecto Antequera-Poopó”, emergente de un contrato administrativo de fecha 8 de junio de 2009,  suscrito entre Carlos  Eduardo Bellot Siles, Director Técnico del Servicio Departamental de Caminos de Oruro y Patricia Castillo Villarroel, Jefe de la unidad Administrativa y Financiera del Servicio Departamental d Caminos de Oruro, en representación legal del SEDCAM-Oruro y la Empresa Unipersonal ECOAGRO  representada por  Juan Raúl Paniagua Ponce; lo que la pretensión planteada en la demanda principal es una contención  que se suscita  a raíz de ese contrato administrativo, subsumiéndose los hechos a la norma expresada en el art. 775 del Código de Procedimiento Civil, razón por la que,  al sustanciar los Tribunales  inferiores ordinarios en materia civil y comercial la presente causa  como si se tratara de un proceso ordinario civil, han administrado justicia sin la competencia requerida, que es de orden público y su límite es fijado por Ley, no prorrogable en su elemento materia, lo que conlleva a una inevitable nulidad procesal. No proceder de esta forma, importa la  sistemática prosecución de actos nulos, por mandato expreso del art. 122 de la Constitución Política del Estado que señala expresamente: “Son nulos los actos de las personas que usurpen funciones que no les competen, así como los actos de las que ejercen jurisdicción o potestad que no emane de la Ley”.

En consecuencia,  este  Tribunal Supremo de Justicia, por el razonamiento vertido, sin realizar más consideraciones en torno al  recurso planteado, en aplicación del art. 252 del procedimiento civil, emite Resolución en la forma determinada por el art. 271 num. 3) del mismo cuerpo normativo.